INSTITUCIONAL
Por que planejar?
As estruturas de planejamento foram inúmeras ao longo do tempo, quase tanto quanto o número de gestores que pelo Órgão de Planejamento passaram. Essas alterações vieram a propósito da busca de ênfases políticas, de funcionalidade e/ou de atualizações de fluxos e processos setoriais, decorrentes de imposições legais. Nota-se que as tantas mudanças ocorridas nem sempre significaram avanços, mas no cômputo geral um jogo de ganhos e de perdas, de avanços e retrocessos. Embora com percalços vale salientar que o planejamento continua como parte integrante do fazer público, ora aflorando e mostrando seu vigor, ora se recolhendo; ora se concentrando, ora se descentralizando. Sem considerar as condições de sua sobrevivência, pergunta-se, o que garante sua longevidade?
A expansão da ocupação num território municipal é decorrente do aumento de sua população, dos novos negócios, industrias, serviços que nele se instalam, dos novos loteamentos e granjeamentos implantados, dos empreendimentos habitacionais construídos, do incremento do número de veículos em circulação nas suas vias, enfim, de todo um conjunto de iniciativas e processos que conferem vitalidade a esse lugar. Todas essas ocorrências precisam se dar de forma orquestrada e harmônica, o que significa que no âmbito do município a cidade e os demais aglomerados, o espaço urbano e o rural necessitam ser planejados e orientados por instrumentos legais e operacionais para que o local em que se vive não se transforme em um caos de irregularidades. Localmente, essa incumbência está hoje entregue mais diretamente à Secretaria de Planejamento Urbano, à Secretaria de Sustentabilidade em Meio Ambiente e Atividades Urbanas e à Secretaria de Mobilidade Urbana. Esses Órgãos atuam conjuntamente para que todo esse processo de expansão aconteça de modo organizado, a partir de atividades que são possíveis de serem permitidas em cada área, ou seja, de sua compatibilidade com as demais atividades já existentes e consolidadas, e, também, do dimensionamento da rede de vias para a circulação de veículos e mobilidade das pessoas, tudo isso preservando-se o patrimônio natural, ambiental e histórico-cultural do município.
Aspectos Históricos do Planejamento Urbano em Juiz de Fora
Na realidade local, podemos situar a atividade de planejamento em dois momentos distintos. O primeiro corresponde ao tempo em que o planejamento, mesmo não sendo institucionalizado, era praticado através de planos e projetos contratados e outras ações delegadas, primeiro pelo legislativo e, posteriormente, pelo executivo de forma assistemática e, um segundo momento, em que ele se institucionaliza e se introduz como uma atribuição que se pode qualificar de objetiva e sistemática, uma atividade inarredável da vida pública. Esse marco divisor emerge em 1968, com criação da Assessoria de Planejamento e Controle – APC, no governo do então prefeito, Itamar Franco. Aliás, no Brasil, essa década configurou um período em que os governos foram seduzidos e arrastados a atuar de forma planejada, pois assim fazendo transpareciam seriedade no tratamento das coisas públicas, e, também, o planejamento se apresentava como a inequívoca saída, para o enfrentamento dos graves problemas urbanos que na ocasião se delineavam com o esvaziamento do campo e o inchamento das cidades.
As experiências de planejamento, levadas a cabo anteriormente ao marco aludido, foram substantivas e ao mesmo tempo estruturantes. Juiz de Fora, como já dizia o historiador Antônio Henrique Lacerda “nasceu planejada”, tendo florescido como consequência imediata da execução do projeto viário de Halfeld - a abertura da Estrada Nova do Paraibuna (1835). A cidade nascida ao longo desta via e espraiada pelas suas adjacências de modo um tanto desorganizada precisa em certo momento ser disciplinada na sua ocupação. É quando surge empenho para reordená-la a partir da Planta encomendada pela Câmara Municipal ao engenheiro Gustavo Dodt (1860). Desse instrumento ressalta-se seu caráter orientador e projetivo para a conformação futura da nascente cidade. A ocupação, que vai se consolidando na grande várzea pantanosa e alagadiça do Rio Paraibuna, começa a apresentar de forma muito contundente problemas de saneamento e drenagem. Gregório Howyan é contratado para elaborar um Plano de Urbanização e Saneamento (1892). Assim o chamado Plano Howyan previa ações de dissecamento de pântanos, drenagem pluvial (canal de cintura), fornecimento de água, coleta de esgotos, retificação de vias fluviais, entre elas a do Rio Paraibuna e embelezamento da cidade. Acreditava Howyan que a execução integral de seu plano transformaria a cidade no Éden brasileiro, mas, em 1895, com a mudança de governo seu plano, em plena execução, foi abandonado e, segundo contam, frustrado retornou a Paris onde se elegeu Prefeito.
As ações desencadeadas por Howyan no que se referem ao abastecimento de água e à canalização dos esgotos são levadas adiante por projetos substitutivos, mas, que parecem não ter resolvido satisfatoriamente os problemas do saneamento, na ocasião. Tanto que, em 1915, as preocupações com a questão do saneamento recorrem fortemente. Em decorrência põem-se em curso o Plano de Saneamento de Juiz de Fora, assinado pelos engenheiros Lourenço Baeta Neves e Francisco Saturnino Rodrigues de Brito. Esse plano manteve a proposta de retificação do Rio Paraibuna e o tratamento de suas margens, como igualmente propunha Howyan. Também previa a reorientação dos meios operacionais para a correção e ampliação do esgotamento sanitário e pluvial e do abastecimento de água, incorporando, nesse último caso, novos mananciais às fontes de suprimento existentes. Por fim, programava meios de defesa da cidade contra as inundações. Embora as questões sanitárias não tenham sido resolvidas por inteiro observa-se a partir da década de 20 a mudança de foco do planejamento que agora passa a se concentrar em tônicas mais urbanísticas.
A premência da cidade em munir-se de um instrumento que estabelecesse as regras para a edificação de imóveis e para o parcelamento do solo urbano leva à publicação, em 1938, do Código de Obras, cujos efeitos se fizeram sentir por várias décadas posteriores.De 1944 a 1951, Juiz de Fora, em toda sua extensão urbana, é revista e redesenhada pelo urbanista J. O. de Saboya Ribeiro, através do Plano de Remodelação e Extensão da Cidade de Juiz de Fora. Uma observação detida deste instrumento dá conta de reconhecer valor em suas propostas quando elas se atêm aos vazios urbanos e as áreas minimamente ocupadas. Quando elas se voltam para as áreas consolidadas são totalmente utópicas e inviáveis, isso porque a cidade real foi desconsiderada no Plano de Saboya. Para aumentar a caixa de um logradouro ele propunha que as testadas de todos os imóveis, ali alocados, teriam de ser sacrificadas, dentre outras proposições. Saboya fecha o ciclo do planejamento não institucionalizado e descontínuo, cedendo espaço a uma maior cumplicidade do poder público com esta atividade. Vamos observar a partir daí que o planejamento mesmo tendo sido amparado por dispositivos legais isso não lhe garantiu uma trajetória fácil, pelo contrário, seu caminho é recortado de confortos e desconfortos, de altos e baixos. Contudo, o essencial de tudo isso é que ele sobrevive e tem feito a história cidade, se boa ou ruim precisa ser analisada. Se através dele não tem sido possível produzir uma cidade melhor, necessário é tratá-lo e qualificá-lo e assim deixá-lo agir com autonomia técnica e a qualidade desejada começará a aparecer.
Em 21 de novembro de 1968 foi criada, pela lei Nº 3077, a Assessoria de Planejamento e Controle, a APC. Com a institucionalização da APC concentram-se nela as incumbências de gerar o orçamento anual do Município, as estatísticas gerais e, pouco mais tarde, coordenar a implementação do Plano de Desenvolvimento Local Integrado – PDLI, gerenciando em conjunto com a Secretaria de Obras o Fundo de Desenvolvimento Urbano ( administrador de operação de crédito da ordem de Cr$ 25.000.000,00 ). O PDLI entra na pauta da APC na primeira metade da década de 70, e traz no seu escopo diretrizes para a estrutura intraurbana com ênfase no sistema viário. Propunha a continuidade da Av. Brasil no sentido sul – norte em ambas as margens do Rio; o aproveitamento e melhoria da antiga BR-040 no sentido centro – norte, com duplicação de pista; a iluminação e o paisagismo; a transformação do leito da ferrovia em via urbana; o fortalecimento dos corredores urbanos de tráfego e a viabilização de novas articulações entre as áreas descentralizadas contíguas para diminuir a pressão dos fluxos de tráfego que recai sobre a área central (pequeno anel viário). Ainda nesta década retoma-se os recorrentes esforços no sentido de retificar e realocar o curso do Rio Paraibuna. Assim, através do Programa Especial de Controle de Enchentes e Recuperação de Vales, do DNOS, é coroada a proposta, no mesmo sentido, feita 86 anos antes, pelo Plano Howyan.
Em 12 de março de 1975, através da lei Nº 4799, a APC é substituída por órgão de maior envergadura, a Secretaria de Planejamento e Urbanismo que apesar de uma existência fugaz pôde programar importantes intervenções urbanísticas e de infraestrutura para a área central e adjacências, além de prosseguir com a coordenação das obras do PDLI.
Em 1977, é criado o Instituto de Pesquisa e Planejamento de Juiz de Fora – IPPLAN-JF, para pensar o planejamento urbano de forma permanente e sistêmica. Esse órgão foi instituído para ser a instância pensante -“o cérebro da prefeitura”- na linguagem de seu idealizador, o prefeito Antônio Francisco de Mello Reis. Outrossim, desse Órgão eram esperadas competência e versatilidade no papel de assessorar tecnicamente o prefeito e os demais setores internos, bem como no provimento de soluções para os problemas e demandas urbanas. Esses estímulos iniciais, uma vez compreendidos e introjectados, favoreceram uma atmosfera produtiva e marcante para a cidade, cujos resultados foram reconhecidos tanto interna, como externamente, por instituições e profissionais que com o Ipplan possuíam interfaces. Os anos que se seguiram, à criação do IPPLAN-JF, foram marcados por uma profusão de instrumentos de planejamento, gerados pelo próprio Órgão ou com sua interveniência ou sob sua coordenação, tais como:
• Planos Diretores Zonais (Plano Diretor da Cidade Alta e Plano Diretor da Zona Norte);
• Plano Geral de Transportes (Plano de Ação Imediata de Transporte e Trânsito – PAITT, Plano de Racionalização dos Transportes Coletivos – PRTC e Plano de Transportes para Médio e Longo Prazos – PTMLP; sendo os dois primeiros incorporados ao programa CPM – BIRD);
• Plano Geral de Turismo (Complexo Morro do Imperador);
• Plano de Programação Visual da Cidade de Juiz de Fora;
• Programa Especial Cidades de Porte Médio (CPM – BIRD);
• Leis Urbanísticas (Lei do Parcelamento de Solo, Código de Edificações e Lei de Uso e Ocupação do Solo);
• Programa Somma;
• Regularização Fundiária e Urbanística da Vila Olavo Costa;
• Urbanização da Vila Santa Terezinha (Favela do Rato);
• Remoção e Reassentamento das Ocupações das Margens do Paraibuna e da Vila do Sapé (Barbosa Lage e Benfica);
• Programas de Prioridades Sociais (PPS);
• Programa Pró-Município;
• Programa do Fundo de Apoio Social (FAS);
• Programa Pró-Sanear;
• Plano Municipal de Limpeza Urbana.
Desse conjunto o Programa Especial Cidades de Porte Médio - CPM/BIRD merece destaque pelo volume de recursos a fundo perdido, aportados ao município (US$ 22.000.000,00), pela diversidade de frentes de atuação (12 projetos de conteúdos distintos) e pela sua abrangência (51 bairros beneficiados em um único programa). Mais do que isso, ele representou uma experiência única de desconcentração e redistribuição massiva de benefícios urbanos voltando-os preponderantemente para a periferia. A rede de próprios municipais implantada através do CPM/BIRD e as ações de transporte e trânsito, trazidas do Plano Geral de Transportes e a ele incorporados etc, foram estruturantes e, ainda hoje, repercutem decididamente.
O processo de planejamento, que já sofria, de quando em vez, certas descaracterizações onde o meio e o fim ou o pensar e o agir começam a perder a nitidez e a se confundir; a partir de 1997, o setor com responsabilidade para tal vai sendo enfraquecido e esvaziado com a evasão seu capital profissional. Todavia, mesmo em meio ao revés, o Ipplan/JF consegue gerar para a cidade o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU, seu fruto derradeiro. Em 8 de maio de 2001, esse Órgão é extinto pela Lei Nº 10.000, suas atribuições e seu legado é fragmentado e repartido entre três novos setores municipais, recém criados por esta mesma lei. Sua maior parte é incorporada a uma estrutura sucedânea, a Diretoria de Planejamento e Gestão Estratégica - DPGE, criada concomitantemente pelo mesmo dispositivo legal que pôs fim ao Ipplan/JF. Daí por diante, ocorre a mudança de foco do planejamento que passa a ser ponteado pela lógica estratégica, cujo interesse é produzir uma cidade atrativa e competitiva, submetida a fundamentos mercantis. Os instrumentos produzidos neste tempo são consonantes e coerentes com o ideário e as orientações do tipo de planejamento adotado. Uma consequência dessa Reforma Administrativa foi a descentralização da atividade de planejamento. A partir dela cada setor da prefeitura, mesmo os Órgãos executivos, teria autonomia para prover seu próprio planejamento. A interveniência do Ipplan/JF não existia mais para contribuir e atentar para a coesão das ações públicas locais. A problemática pós Reforma foi que não havia, no âmbito dos diversos setores da prefeitura, saberes referenciadores acumulados, infraestrutura tecnológica e de recursos humanos para levar a cabo os planejamentos setoriais. Esses foram os fatos observados em nível local e que fizeram parte de um contexto maior, o contexto brasileiro, no qual se pôde observar, neste mesmo intervalo temporal, um desmantelamento de estruturas de planejamento municipais e metropolitanas. Embora a DPGE se ocupasse em produzir e coordenar programas pontuais alinhados com diretrizes do PDDU, enfaticamente seguia a linha do planejamento estratégico. A produção dessa época era representada basicamente pelos seguintes produtos:
• Plano Estratégico de Juiz de Fora;
• Programa de Canalização do Córrego Yung;
• Programa de Recuperação Ambiental do Rio Paraibuna – Eixo Paraibuna,
• Programa Habitar Brasil – HBB / BID;
• Programa Ações nos Bairros (Programa Multisetorial Integrado - PMI / BNDES; Programa PAT / Pró – Sanear e Programa de Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários – OGU);
• Programa de Estruturação Viária – Binário da Avenida Brasil;
• Plano Estratégico Setorial de Turismo.
Em 2005 a DPGE é renomeada para Secretaria de Planejamento e Gestão Estratégica – SPDE, mantendo-se, nas suas ações, fiel a princípios estratégicos.
Em 2008 surge a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econômico – SPDE. No âmbito desse Órgão foi produzido o Plano Municipal de Habitação.
No início de 2009 é constituído um grupo de trabalho para modelar uma proposta de estrutura para um futuro Órgão de planejamento urbano. Gestores, servidores e a própria comunidade interpunham demandas neste sentido. Convenciam-se de que a atividade de planejamento urbano, por muito tempo, preterida, gerava uma lacuna que começava a incomodar o dia a dia das funções internas, da cidade e dos cidadãos. Era preciso estabelecer um Órgão para a interlocução de questões territoriais. A proposta final apresentada foi sensível às recentes exigências do planejamento urbano e à matriz estruturante do Ministério das Cidades, que congrega as políticas de habitação, saneamento ambiental, acessibilidade e planejamento urbano, bem como de transporte e mobilidade urbana. Os resultados do esforço deste grupo só se fizeram sentir em 2010 quando foi criada, no âmbito da SPDE, a Subsecretaria de Planejamento do Território – Ssplat, para substituir um diminuto setor remanescente de planejamento que sobreviveu até então. A partir dai, à ação da SPDE de planejamento institucional e de desenvolvimento econômico, soma-se o planejamento territorial. A despeito da efetiva ênfase e preponderância que tem sido dada ao desenvolvimento econômico, no momento a SPDE busca reconstituir sua identidade especialmente no que refere ao planejamento e ordenamento do território e integrado às demais políticas setoriais correlatas. Busca o desenvolvimento sustentável, ou seja, a promoção e a alavancagem econômica coadunada com a impulsão de tônicas urbanísticas e suas interfaces.
Até o momento, no contexto da Seplag - Ssplat, foram produzidos os seguintes instrumentos:
• Plano Integrado de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil;
• Plano de Drenagem da Zona Norte;
• Plano de Saneamento Básico;
• Plano Diretor Participativo;
• Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos.
Ademais, é de bom alvitre esclarecer que o envolvimento com o ato de planejar não se restringiu à instância que recebeu a competência legal de empreendê-lo. Desde a década de 60, outras atividades de planejamento já eram exercidas como mecanismo e recurso para definir a boa atuação de vários setores municipais e desempenho de suas funções próprias. Na verdade, ele amadurece, enquanto prática descentralizada, gerando também produtos e instrumentos setoriais Desse modo, externamente ao Órgão titular do Planejamento Territorial ou com a sua interveniência e colaboração foram gerados:
• Códigos Tributários (Código de 1974 e Código de 1978);
• Código de Posturas (1978);
• Plano de Abastecimento de Água (1985);
• Plano de Esgotamento Sanitário (1987);
• Plano Diretor de Transportes Urbanos (1996/1997);
• Plano Municipal de Turismo (2002);
• Plano Municipal de Saúde (2006);
• Plano Decenal Municipal de Educação (2006);
• Plano de Respostas a Desastres (2006/2007);
• Plano Municipal de Redução de Riscos de Escorregamentos de Solo e Rocha em Assentamentos Precários (2007);
• Plano Municipal de Assistência Social (2007).
Esse breve inventário do planejamento, tendo como fio condutor a dinâmica dos seus instrumentos, mostra que planejar é produzir continuamente discussões e soluções para os problemas emergentes da cidade e de seus cidadãos. Não importa muito se elas tenham aplicabilidade imediata. O que vale é afinar o olhar para a realidade circundante, exercitar esse processo de atentar para dívidas, constrangimentos e necessidades do território, gerando propostas realistas e apropriadas de mudança para o contexto local sem se deixar esmorecer pelos abalos e intempéries que as diferentes conjunturas políticas impõem à atividade em questão. Se forem legítimas, mesmo se abandonadas a certa altura, poderão, em algum tempo futuro serem resgatadas e retomadas. Esse tem sido a percepção que nosso percurso nos tem permitido. Fazer planejamento é construir um banco de ideias e propostas consequentes e de qualidade, válidas para tempos presentes e futuros e por serem realistas não serão de tudo abandonadas. Para isso, além de estímulo, motivação, empenho os envolvidos com a atividade há que contar com a liberdade e determinação para que as soluções floresçam.
Galeria dos Titulares da Pasta de Planejamento Urbano
Assessoria de Planejamento e Controle - APC
• Administração Itamar Augusto Cautiero Franco: Alberto Gerken Saggioro
Secretaria de Planejamento e Urbanismo - SPU
• Administração Saulo Pinto Moreira: Hélio Fadel de Araújo
Instituto de Pesquisa e Planejamento de Juiz de Fora - IPPLAN/JF
• Administração Francisco Antônio de Mello Reis:
José Roberto Reis Saleh
José Márcio Paschoalino S. Lima
• 1ª Administração Raimundo Tarcísio Delgado:
Custódio Antônio de Mattos
Rubem Barbosa Filho
Clélia Maria Miranda de Castro
Murílio de Avelar Hingel
• 1ª Administração Carlos Alberto Bejani:
Antônio Carlos Duarte
Carlos Henrique Policeni
Adélcio Tavares
Sebastião Schimidt Pinto
• 1ª Administração Custódio Antônio de Mattos:
Marcos Kopschitz Xavier Bastos
Luiz Ernesto Bernardino Alves Filho
• 2ª Administração Raimundo Tarcísio Delgado:
José Sóter de Figueirôa Neto
Jean Kamil
Diretoria de Planejamento e Gestão Estratégica - DPGE
• 2ª Administração Raimundo Tarcísio Delgado:
João Carlos Vitor Garcia
Geraldo Ferreira Gomes
• 3ª Administração Raimundo Tarcísio Delgado:
Geraldo Ferreira Gomes
Secretaria de Planejamento e Gestão Estratégica – SPGE
• 2ª Administração Carlos Alberto Bejani:
Eduardo Lourenço Gomes de Souza
Ricardo Francisco Luis Monteiro
José Maurício Gomes
• Administração José Eduardo Araújo: Marcos de Oliveira Guerra
Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econômico - SPDE
• 2ª Administração Custódio Antônio de Mattos: André Zuchi da Conceição
• 1ª Administração Bruno de Freitas Siqueira: Elisabeth Jucá e Melo Jacometti
Secretaria de Planejamento e Gestão – SEPLAG/JF
• 1ª Administração Bruno de Freitas Siqueira:
Elisabeth Jucá e Melo Jacometti
Argemiro Tavares Junior
• 2ª Administração Bruno de Freitas Siqueira: Argemiro Tavares Junior
• Administração Antônio Carlos Guedes Almas:
Argemiro Tavares Junior
Lúcio Roberto Lima Sá Fortes
Rômulo Rodrigues Veiga
Lúcio Roberto Lima Sá Fortes
Secretaria de Planejamento Urbano – SEPUR/JF
• Administração Maria Margarida Martins Salomão
- Fabíola Ramos
- Lívia Delgado
- Raphael Lopes Ribeiro
